全国养老保险制度研讨会论文

城镇化或城市化[注]，是指人口、用地和经济文化模式由农村向城市转变的过程和趋势，主要表现为城市数目的增加，城市规模的扩大和城市经济方式、生活方式的某些特征向农村扩展。其结果表现为城市人口数量在社会总人口的比重（城市化率）逐渐上升，这是衡量城市化程度的基本指标，也称为城市化水平。城市化是社会经济发展，特别是现代大工业发展的必然产物，也是人类社会发展的必然规律。

工业化和城市化基本上是同步进行的，它们是构成现代化的两个非常重要的内容，也是实现现代化的关键。工业化和城市化必然引起社会结构的急剧转型，并将影响社会的经济活动方式和人们的生活方式。

我国人口众多，劳动力资源丰富。城市化（或城镇化）将面临许多新问题，对社会各方面有特别重大的影响，本文拟就我国城镇化进程及其对养老保险制度的影响作一简要的探讨。

一、我国城镇化的目标和中国特色的城镇化道路

（一）21世纪上半个世纪我国城镇化的目标

党的十六大总结了人类社会发展的基本规律和现代化建设的基本经验，提出了全面建设小康社会的近期目标，锁定了在2049年（中华人民共和国建国100周年）建成中等发达国家，基本实现现代化的长远目标，结合我国国情，提出了：“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。”

按照十六大报告指引的方向，《2001—2002中国城市发展报告》勾划了我国城市化的蓝图，提出了50年战略目标。

中国城市化有11项战略目标，主要内容为：用50年左右的时间，全面超出世界中等发达国家的城市化水平，城市化率由现在的37%提高到75%以上；建成具有容纳11亿到12亿人的城市容量，形成结构合理，功能互补，整体效益最优化的大中小城市体系；城市化进程中土地占用面积不得超过国土面积的2%，但其辐射带动的空间不得小于自身面积的50倍；以现在县城和有条件的建制镇为基础，科学规划，合理布局，发展小城镇，并同发展乡镇企业和农村服务业结合起来。

（二）中国特色的城镇化道路

从中国城市化的战略目标可以看出，我国未来的城镇化内涵大大向前发展了，它不仅要大大超过世界中等发达国家的城市化率（一般为62%）；而且不是单一的城市化率指标，是由多项指标构成，特别突出城市的结构，功能和整体效益；要建立大、中、小城市相结合的城市体系和各类城市的协调发展；强调城市的辐射功能和带动作用；避免走历史上城市化的老路，不准占用过多的土地资源；特别注重小城市和小城镇的建设和发展，并把小城镇作为城乡结合部、衔接点，协调乡镇企业和农村服务业的发展。这就是中国特色的城镇化道路。

我国的城镇化道路是非常艰巨的，它不仅涉及到城镇大批劳动力的就业问题，还有大批农村劳动力转移到城市的问题，涉及到未来城镇劳动力的失业、养老和其他社会保障问题，人口老龄化问题；涉及到产业结构的调整和升级；还涉及到城市的规划、布局、规模、新城市的选址；涉及到水和其他各种资源的合理配置和利用问题，环境保护和可持续发展问题，等等。特别突出的是，我国的水资源比较缺乏，现有的许多大城市已经严重缺水，城市化不应再加剧水资源的短缺，一方面要开发新的水资源，合理调配和利用水资源；另一方面要采取节水措施和综合利用，加强水资源管理，建设节水型城镇。

中国特色的城镇化道路，关键是要解决好小城市和小城镇的建设和发展，使之具有吸引力，引导人口向小城市、小城镇集中，而不是更多地流向特大城市和超大城市。鉴于历史的经验教训，中国的城镇化，特别是小城市、小城镇的建设和发展应避免一些不良倾向，注意解决以下问题：

避免小而全和万能论，要因地制宜，突出区域特色、产业特色、人文特色或民族特色；

避免盲目性，要做好科学规划；

避免产业空心化，要抓好经济基础；

不要一哄而起，到处搞开发区，要扎扎实实；不要只图“政绩”，要讲效益；

不要强制移民，要合理引导，自然发展；

不要破坏生态，不要污染环境，要保护好自然资源。

二、我国城镇化的主要任务

城市化发展的历史进程和数据表明，我国的城市化发展严重滞后：①1952年至1998年，46年间全国人口增加了67328万人，增长了1.17倍。其中城镇人口增加了30779万人，增长了约4.3倍，乡村人口增加了72.6％。城镇人口占全国人口的比重提高了17.94个百分点，平均每年提高0.39个百分点。尽管乡村人口的增长速度低于全国人口的增长速度，但其增加的总量仍然高于城镇人口增加的总量，说明中国的城市化进程仍然是比较缓慢的，滞后的。②按一般规律，人均GDP达1000美元左右，城市化水平大都在40%以上，2002年，我国人均GDP接近1000美元，城市化水平估计在37.5%左右（广东省1998年人均GDP接近1400美元，城市化水平只有31.2%）。③1990年，发展中国家平均城市化水平已达37%，我国滞后了10年以上。④我国城市化水平严重滞后于工业化水平，据专家推算，在城市化水平达到30%左右，工业劳动人口的比重指数和城市人口的比重指数的比例关系是：发达国家为2:3，发展中国家为1:3，中国却只有1:0.8。按发达国家的比例推算，1990年中国的城市化应达到43%，表明中国城市化滞后工业化滞后15—17个百分点，专家根据现代化国家经济发展水平标准推算，目前中国的城市化水平应达50%以上。鉴于城市化进程长期滞后，我国必须加快城市化进程。

我国城镇化的主要任务，就是中国特色的城镇化道路的主要任务，就是说，要在50年内，城市化率提高38或39 个百分点，（2000年，我国城市化率为36.09%）即增加7亿城市人口的容量，按照城市化水平每提高1个百分点，需要有1300万左右农村人口转移到城镇。（50年内，总计有5亿农村人口转移到城镇，平均每年达1000万，过去20年，平均每年转移500万）。欧美国家经历这一过程（即城市化率由36%提高到75%左右），用了40—75年的时间；日本和韩国只用了25—26年时间。我国用50年的时间算是中等速度。但是，我国人口基数大，总量多，农村人口向城镇转移和城镇人口增加的绝对量之大，是任何国家都无法比拟的，因此，难度也最大。

推进我国的城镇化进程，就是要解决大批农村人口转化为城镇人口，农业劳动力转变为城镇非农产业劳动力，这是中国城镇化和现代化绕不开的一个现实问题，也是我国城镇化面临的最大挑战。

随着农业生产要素的不断投入和农业新技术的推广，农业劳动生产率将不断提高，对劳动力的需求量会不断减少，有限的可耕地会进一步减少，使农业的就业余地越来越小。从20世纪90年代开始，乡镇企业发展的社会背景和外部环境发生了变化，市场经济的不断发展和产业结构的调整，乡镇企业的发展遇到了结构性困难。近几年来，推行土地使用权转让的政策，促进了土地这个生产要素的自由流动，使改革开放后的家庭联产承包责任制向现代大农业发展，使原有的乡镇企业吸纳农村劳动力就业的能力明显减弱，加速了农村劳动力的自由流动。入世以后，我国农产品面临国际市场的价格压力，农民收入很难通过农业得到大幅度提高，进口农产品又必然导致国内农产品的需求减少，造成农村剩余劳动力进一步增加，客观上也要求城市吸纳更多的农村劳动力，使原计划经济体制下农村劳动力向城市转移的种种制度约束被打破，劳动力市场需逐步完善，就业制度趋向公平，把城镇和农村隔离起来的户籍制度已开始改革，但仍有许多因素阻碍着农村劳动力向城镇转移，最大的障碍就是农村劳动力受教育水平普通偏低，全国4亿多青壮年农民有近1/4是文盲或半文盲，他们是目前农业生产领域的主要劳动力，在10多年内，其中相当一部分人将要从农村转移到城镇，但总体素质偏低，很难适应城镇非农产业的需要。其他障碍还有：土地对农民的生活保障功能强于生产功能；社会保障制度还不够完善，农民转移到城市的后顾之忧还不能解除；城市经济尚需进一步发展壮大，以增强对农村劳动力的吸纳能力；包括户籍制度在内的许多旧制度尚未彻底打破，对农民进城务工的歧视性做法并未消除。

农民进城务工，农村人口流向城市转变为城市人口，是我国城市化的一个方面，另一方面，是农村城市化，即在条件较好的农村，第二产业和第三产业发展壮大，“农民上楼，工业进园”成了必然趋势，产业结构的变化导致身份的改变，从根本上改变了农民的生活方式，提高了农民的生活质量，人的文明素质也不断提高，村民变成了居民，镇变成了街道办事处，农村变成了城市。当然，交通设施、市容卫生管理、社会治安、信息化建设、绿化、美化、教育、科技、文化、医疗设施等各方面都要提升到一个新水平。

三、我国城镇化进程对养老保险制度的影响

（一）我国城镇职工基本养老保险制度已经面临着严峻的形势

自从1997年7月16日国务院作出了《关于建立统一的城镇企业职工基本养老保险制度的决定》并实施以来，我国城镇企业职工基本养老保险制度就面临着非常严峻的形势，主要是：

1、基本养老保险基金存在着较大的收支缺口，艰难地应付现收现付，个人帐户基本上是空帐运转，预筹积累没有得到很好的实现，动摇了以部分积累模式为核心，社会统筹与个人帐户的相结合为基石的基本养老保险制度。1997年至2000年，全国有相当省份的基本养老保险基金收不抵支，并且连年发生拖欠（企业拖欠社保机构的基本养老保险费，社保机构拖欠离退休人员的基本养老保险金），近两年略有好转靠国家财政的支持，实现了两个确保，企业离退休人员养老金基本上做到按时足额发放。但上述问题并未得到根本解决，根据预测，“十五”期间，全国城镇企业职工基本养老保险基金的收支缺口近3000亿元。就是说，平均每年要有600亿元左右的财政支持，才能保证当期养老保险基金的收支平衡。即使如此，还是不能保证个人帐户的实帐运转，预筹积累的目标还是不能实现。

2002年，全国企业离退休人数达3300多万人，自1998年以来，平均每年增加离退人数150万人，平均每年增加5％以上；人均月基本养老金由1998年的415元提高到2002年的625元，平均每年增加42元/人月，平均每年增长10％，高于5年GDP平均增长7.7％的速度。仅按基本养老金发放的平均增加比例计算，2002年就要比上年增发基本养老金170亿元左右，可是2002年全国的基本养老保险费只比上年增收250亿元（这是多年来征收基本养老保险费最好的年份），这样，当年只多增加80亿元的结余（假定原来的基金是平衡的，增加的结余不计增值部分）。如果把这80亿元看作是个人帐户积累，2002年的参保人数是1.1亿人，当年平均每人个人帐户才多积累72元多，这只是一种片面的乐观的估计。如果不考虑财政的支持，2002年要支付3300万离退休人员的离退休金2475亿元（平均每人月625元），而当年的基本养老保险费收入才2110亿元，基金缺口为365亿元，连现收现付都难以维持，更不要说个人帐户的实帐积累。

2001年7月1日，辽宁省根据中央的部署和要求，在国务院的指导下进行完善城镇社会保障体系的试点，试点的一个重要内容就是将基本养老保险个人帐户做实，参保职工个人缴费比例由5％调整为8％，以此作为个人帐户并进行实帐积累，与统筹基金分别管理，由省社会保险机构统一管理，同时调整基础养老金计发办法，其月标准为职工退休时上年度本市职工月平均工资的20％，缴费年限超过15年的，每超过一年增发上年度本市职工月平均工资的0.6％。但是，全省参保职工个人帐户基本做实和完善城镇社会保障体系的试点要靠中央财政的大力支持，这种试点模式要在全国各地推行是很困难的。

2、人口老龄化的加速发展趋势冲击着我国现行的养老保险制度。1999年10月，我国60岁以上的老人达1.26亿，占总人口的10％，正式进入老龄化国家行列。我国人口老龄化有老龄人口增长快、老龄人口基数大、比例高、人口老龄化与人口膨胀并存，未富先老等特点。由于人口的迅速老龄化和人口平均寿命的延长，改变了人口结构和社会结构，使劳动力和城镇在职职工负担老年人的比例（负担系数）不断提高，将严重冲击现行的养老保险制度，进一步加大了基本养老保险基金的支付压力。现行养老保险制度的筹资方式、比例、结构、养老金的支付待遇水平、替代率的确定、支付的结构、方式等都值得重新审视。

（二）我国养老保险制度面临城镇化进程的新挑战

如前所述，在新的世纪伴随着工业化的发展，我国的城镇化进程将会出现平均每年有1000多万农村人口向城镇转移的人口大变动，实际情况可能会远远快于这个速度，因为今年5月1日，仅江苏省就有4000万农民变成了城镇居民。随着城乡分割的户籍管理“二元结构”被打破，人口的迁移、流动将更加频繁，越来越向经济发达的中心城市和城镇集中，城镇参加养老保险的人数会迅速地大规模地增加，未来还要考虑全体社会成员都要参加养老保险的问题，城镇企业职工的养老保险基金本来就准备不足，再加上每年大批农村劳动力转变为城镇劳动力，将来面对庞大的退休人群，如何支付养老金？

如果农村人口每年向城镇转移1000万，其中60％是适龄劳动者，有80％的人群参加城镇养老保险，那每年要增加480万参保人。如果有这样高的比例参保，就算按现有城镇企业职工的缴费（2002年，城镇企业职工平均缴纳基本养老保险费2009元/年）的60％计算，即每人缴费1205元/年，全年才增收基本养老保险费不到60亿元，用于填补现行运作模式下的基本养老保险基金缺口（用于代际转移支付）也起不了多大作用，因为每年都要增加150万以上的离退休人员，即每年要增加120多亿元养老金的支出，如果考虑每年养老金的增长，实际增加的支出还要大。如果按照辽宁省的试点方案运作，首先要把个人帐户做实，那未用于填补基金缺口更起不了什么作用，基本养老保险基金的支付压力依然得不到缓解。同时，由于农村转移到城镇的劳动者素质偏低，工资不高，缴费不可能高，个人帐户的积累不多，他们未来的养老保险将始终停留在低水平的保障上，应付不了许多想象不到的问题。

大批农村劳动力转移到城镇以后，需要考虑的第二个层次的问题是他们的父母的养老问题。可以设想，农村劳动力转移到城镇非农领域，其年龄基本上是在25--35岁之间，因为这个年龄组的人同农村其他年龄组的人群相比、具有一定的文化知识水平和技能，最少保守思想，有干劲，有闯劲，信息灵通，能适应复杂形势的变化，许多人已经在城镇从事第二产业和第三产业多年，有一定的工作经验。他们进入城镇定居后，随着城乡二元户籍制度的彻底打破，他们的父母也会随迁到城镇。他们父辈的年龄一般在45岁以上60岁以下，还是适龄劳动者，在农村又没有实行养老保险制度，就按他们进入城市以后找到职业（包括从事个体劳动）就开始缴纳养老保险费，但根据现行政策，连续缴费不到15年就要进入退休年龄，他们退休后只能一次性领取基本养老金，肯定不能维持他们10多年甚至20多年的退休生活，在城镇靠他们的子女（大量是独生子女）养老是不现实的，国家还要考虑这批人的养老问题。还有一些人，其父母刚进入城镇可能就已超过退休年龄（女职工50岁就要退休），他们的养老就更成问题，因为个人无缴费年限，完全没有积累，无法领取社会养老保险金。

可以看出，我国的城镇化进程对我国养老保险制度的影响是全方位的，它不仅影响到未来城镇企业职工和所有劳动者的养老保险，而且影响到原城镇居民的养老问题。因此，不仅要考虑解决城镇居民的养老，而且还要考虑解决农民的养老保险问题，这就必须在现行城镇养老保险制度的基础上，设计实施农民养老保险，并建立城乡养老保险制度的衔接、统一的基本养老保险政策和统一的养老保险管理方式，以利劳动力的流动和人口自由迁徙。要从中国的具体国情出发，从制度设计上考虑，建立以养老保险基金养老为主，社会福利养老、社会救济养老、个人储蓄养老和家庭养老为辅的相互衔接的全社会综合养老保障体系。

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注：从基础设施、工作和生活条件、市镇管理水平来看，我国的镇与小城市已十分接近，有些发展较好的镇已完全具有较好的功能，经过一定的审批程序，就可以改建成市。从这一方面来看，镇实际上是我国的准城市。因此，我国在统计城市化率时，也把镇的人口与城市人口统计为城镇人口。从这个意义上讲，城市化和城镇化没有本质的区别。

（作者单位：深圳市社会保险基金管理局）