一、 问题的提出

《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》第八条规定：“缴纳养老保险费以员工的月工资作为缴费工资”，“员工的月工资总额低于本市上年度城镇职工月平均工资60%的，按本市上年度城镇职工月平均工资60%计征养老保险费”。《深圳市基本医疗保险暂行规定》也有类似的条款。特区内适用《深圳经济特区工伤保险条例》，工伤保险缴费和待遇支付基数均为市上年度城镇职工月平均工资；特区外龙岗和宝安两区适用《广东省社会工伤保险条例》，工伤保险缴费基数为所在单位上年度职工月平均工资，待遇支付基数除残废补助金按本人上年度月平均工资为基数外，其余待遇均按所在市上年度职工月平均工资为基数。

从调研和企业反映的情况来看，企业尤其是龙岗和宝安两区的企业反映的上述社会保险政策方面的问题主要是：（1）缴费基数偏高。2001年全市城镇职工月平均工资为2162元，城镇职工月平均工资的60%为1297元，换句话说，全市所有企业员工社会保险缴费基数按政策规定不得低于1297元，而2001年宝安区和龙岗区镇村从业人员平均工资仅为594元；（2）待遇支付基数太高。根据《广东省社会工伤保险条例》的规定，用人单位必须为5—10级工伤伤残员工支付工伤辞退费，5—10级工伤辞退费标准分别为所在市上年度职工月平均工资的50个月、25个月、15个月、8个月和4个月；工伤津贴由用人单位按参保人原工资标准继续发放，原工资低于所在市上年度职工月平均工资60%的，按60%发放。宝安、龙岗两区按《广东省社会工伤保险条例》执行，参保企业普遍反映，按深圳市上年度城镇职工平均工资支付工伤辞退费和按市上年度城镇职工平均工资的60%支付工伤津贴，用人单位负担太重。

如果不解决好这个问题，对我市社会保险可能有以下影响：一是参保企业不满意；二是对我市今后的扩面征缴工作造成重大障碍；三是社会保险方面的劳资纠纷会持续增加，社会保险仲裁的任务繁重；四是行政复议和行政诉讼案件随之增加，企业不参保，员工至少可以告社保机构行政不作为。

因此，我局组织人员对社会保险缴费基数和待遇支付基数问题进行专题调研，是非常必要和及时的。



二、兄弟城市的经验和做法



广州、珠海、东莞、佛山、湛江、肇庆、清远、韶关、柳州等城市的做法不尽相同，大致可以分成三类：

一是市属企业社会保险缴费工资下限以市上年度城镇职工平均工资为基数，镇村属企业以全市上年度职工平均工资为基数，以东莞市（市下不设区）为代表。全市上年度职工平均工资与市上年度城镇职工平均工资的区别是前者在统计时包含镇、村属企业从业人员，而后者不包含；

二是市、区属企业社会保险缴费工资下限均以市上年度职工平均工资为基数，县、乡、村属企业以所在县上年度职工平均工资为基数，以广州、湛江、清远和韶关等市为代表；

三是市、区、县属企业社会保险缴费工资下限按隶属关系分别以市、区、县上年度职工平均工资为基数，以珠海、佛山、肇庆和柳州等市为代表，这些城市的养老保险大多数尚未实现市级统筹。

据了解，上述9个城市的社会保险待遇支付基数与缴费工资下限的基数是一致的。



三、解决问题的方案及其利弊分析



方案一 特区内企业以“市上年度城镇职工月平均工资”为缴费工资下限的基数，特区外企业以“市上年度职工月平均工资”为缴费工资下限的基数，特区内外企业员工缴费工资下限比例60%不变。

优点：

1、与国家、省、市现行社会保险政策法规没有冲突。特区内适用深圳经济特区养老保险条例、工伤保险条例，以市上年度城镇职工月平均工资为缴费工资下限的基数；特区外龙岗、宝安两区可以参照广东省养老保险条例、工伤保险条例的规定执行，以“市上年度职工月平均工资”为缴费工资下限的基数。

2、简单易行。不必请求深圳市人大常务委员会修改深圳经济特区养老保险、工伤保险条例，也不必请求广东省人大常务委员会修改有关条例，只需请市统计局多统计一个指标，即除统计“市城镇职工月平均工资”外，还要统计“全市职工月平均工资”。肇庆市统计局每年统计公布三个工资指标：市区职工平均工资、市区县职工平均工资和区县职工平均工资。肇庆市能做到的，按理深圳市也一定能做到。

3、用人单位负担减轻。东莞市2000年度城镇职工月平均工资为1170元，全市职工月平均工资为650元，全市职工月平均工资为市城镇职工平均工资的56%。深圳市2000年度城镇职工月平均工资为1920元，深圳市与东莞市的人口结构比较相似，按照东莞市的比例推算，全市职工月平均工资估计在1067元左右。如果龙岗、宝安两区企业以全市职工月平均工资为缴费工资下限的基数，那么两区企业社会保险最低缴费工资为640元，与两区镇村从业人员劳动报酬比较接近。在不违反社会保险政策法规的前提下，用人单位缴纳的社会保险费减少，工伤辞退费支出也减少，因此，用人单位的经济负担减轻了。

4、社会保险基金支出减少。根据兄弟城市的做法，社会保险待遇支付基数与缴费工资下限的基数相对应。以全市职工月平均工资为缴费工资下限的基数，社会保险待遇的支付基数也以全市职工月平均工资为基数，与现行办法以市城镇职工月平均工资为待遇支付基数相比，社会保险基金支出可以大大减少。

缺点：

1、特区内4个区虽然不象特区外2个区的问题那么突出，但也存在类似的问题，该方案无法解决特区内的问题；

2、特区外两区参保员工养老保险待遇、工伤保险待遇将大大降低，估计待遇要降低44%左右。基本医疗保险共济基金“封顶线”也将降低44%。假若以2000年市上年度城镇职工平均工资为基数，特区内基本医疗保险共济基金“封顶线”为9.2万元，特区外基本医疗保险共济基金“封顶线”为5.2万元。

3、市统计局公布两个市职工平均工资，对我市2005年达到基本实现现代化的指标有无影响呢？难以预测。

4、特区内与特区外员工社会保险待遇的差别会越来越大。市城镇职工平均工资增长快，每年增长近200元，而镇村从业人员劳动报酬增长很慢，每年增长只几元钱，全市职工平均工资增长肯定比较慢。



方案二 市、区属企业以“市上年度城镇职工月平均工资”为缴费工资下限的基数，镇村企业以“市上年度职工月平均工资”为缴费工资下限的基数，员工缴费工资下限比例60%不变。

优点：除方案一的优点外，特区外两区区属企业员工没有意见，将政策影响面缩小到了最低限度。

缺点：除方案一的缺点外，特区外两区区属企业的经济负担没有减轻。



方案三 市、区属企业以“市上年度城镇职工月平均工资”为社会保险缴费工资下限的基数，镇村所属企业以“镇村企业从业人员平均工资”为缴费工资下限的基数，缴费工资下限比例60%均不变。

优点：比较切合实际。

缺点：

1、违反广东省、深圳市有关政策法规，会引发大量行政复议和行政诉讼案件；

2、难于解决龙岗、宝安两区企业支付工伤辞退费负担重的问题；

3、要提请省人大常务委员会修改《广东省社会养老保险条例》和《广东省社会工伤保险条例》或省人大常务委员会复函允许深圳作特殊处理。但工作难度较大，时间周期较长。



方案四 社会保险缴费工资最低限，员工不分有无深圳户籍，均以市城镇职工平均工资的60%为缴费工资下限，改为深圳户籍员工社会保险缴费工资最低限为市城镇职工平均工资的60%，暂住户口员工社会保险缴费工资最低限为市城镇职工平均工资的40%。

优点：特区内外的问题可以一起解决。

缺点：

1、与省市有关社会保险政策法规有冲突，要修改有关法规，工作难度较大；

2、特区外企业工伤辞退费负担重的问题难于解决。



方案五 修改广东省、深圳经济特区养老保险和工伤保险条例。养老保险缴费基数按本人工资总额，工伤保险缴费基数按企业平均工资，但最低不低于最低工资标准。待遇计发以缴费工资为基数。

优点：1、解决了所有企业社会保险缴费基数高、负担重的问题。

2、体现了权利与义务对等的原则。

缺点：修改养老保险、工伤保险条例有一定的难度。

方案六 维持现行政策不变，有针对性地开展沟通、解释、宣传工作。

优点：

1、 保持政策的连续性和稳定性。

2、维护政策法规的严肃性和威严，依法管理。对企业的意见，应区别对待。有些意见，主要是企业老板或经营者对社会保险认识不足造成的，要求其为员工办理社会保险，他就不满，缴费基数问题只是一个“借口”。但不排除政策法规不完善造成了一些不满情绪，这也只有等待法规修改时进行通盘考虑，否则修修补补，难免会顾此失彼，最后形成恶性循环，难于收场。从参保企业的投资方分类，欧美企业比较正规，参保积极性较高，形成鲜明对比的是台资企业，参保率很低，而且意见最多。对这类企业不应迁就，应理直气壮、依法管理。

3、不违背社会保险政策设计的初衷。为了体现效率，社会保险待遇与缴费挂钩，缴费基数高和缴费时间长，待遇就高，否则待遇就低。然而，社会保险不能只讲效率，不讲公平。为了体现社会保险的公平性，保证参保员工的待遇不致于太低和员工之间待遇相差不是太悬殊，因此国家在设计社会保险政策时提出了缴费基数最低限的要求，并要求最低不低于市上年度职工平均工资的60%。如果降低缴费基数最低限水平，一部分员工的待遇将会很低，参保员工之间的待遇差别会进一步加大，这不仅违背了国家设计社会保险政策时的初衷，而且将会引起新的社会矛盾。

缺点：解决部分企业反映社会保险缴费基数高、负担重的问题，没有立竿见影的效果。



倾向性意见：选择方案五或方案二。