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开源节流,确保退休人员养老金按时足额发放

日期:2009-02-13 00:00 来源:市社保局
 20世纪80年代中期,我国恢复建立了基本养老保险制度,首先将国有企业、集体企业及其职工纳入覆盖范围,按照现收现付的原则,企业在税前按照其工资总额的一定比例向社会保险机构缴纳基本养老保险费,形成基本养老保险统筹基金,企业退休人员的养老费用由企业自己负担转变为社会统筹。随着改革开放的深入,为适应市场经济的发展要求,国家在90年代中后期对社会保障制度进行了改革,基本养老保险模式有了重大变化,从单一的社会统筹改为社会统筹与个人帐户相结合的模式,基金筹集由现收现付制改为部分积累制,以试图在确保退休人员养老金按时足额发放的同时,为解决我国人口老龄化问题未雨绸缪。但无论是现在还是将来,养老保险形势非常严峻。1999年,全国60岁以上老年人口就达1.26亿,占总人口的10%,表明我国已快速进入了老龄国家。然而,由于种种原因,在我国还刚刚步入老龄化国家行列的时候,近几年一些地方的基本养老保险基金就出现了入不敷出的现象,拖欠退休人员养老金的现象时有发生,要靠基金调剂和财政转移支付才勉强维持养老金的发放,1999年以来中央财政给基本养老保险的转移支付金额每年均达到数百亿元。据有关机构预测分析,在21世纪的前50年,我国人口老龄化将经历从起步、加速到高峰的发展进程,全国60岁以上老年人口, 2025年将达到2.8亿,占总人口的18.4%,2040年将达3.6亿,占总人口的23%,2050年达到4亿,占总人口的25%,此后,老龄化趋势逐步缓解,而作为老龄化发展过程的结果,将形成定态老龄社会。由此可见,今后我国人口老龄化的形势非常严峻,养老金的支付压力将越来越沉重。因此,如何加强监管,增加养老保险基金收入,减轻基金支付压力,彻底扭转目前的困难局面,保证退休人员养老金的按时足额发放,确保社会长治久安,是一项重要的长期的工作。

一、广开渠道,加强征缴,增强基金实力。

1、扩大基本养老保险覆盖面,强化基金征缴。国家劳动和社会保障部的统计数据显示:2002年1—6月,全国基本养老保险费的征缴率平均为90.30%,但各地征缴率很不平衡,高的地区征缴率达到99.66%,低的地区征缴率仅为70.86%,截止2002年6月底,全国欠缴基本养老保险费累计达400多亿元;2001年,全国城镇就业人员为23940万人,城镇单位就业人员11166万人(其中国有单位7640万人,城镇集体单位1291万人,其他单位2235万人),个体从业人员3658万人;到2001年底,全国有10802万职工和3381万离退休人员参加了基本养老保险,分别比上年增长3.39%和6.65%。可见,11166万城镇单位就业人员绝大多数参加了基本养老保险,3658万个体从业人员绝大部分未参加或未纳入基本养老保险,基本养老保险的覆盖面不广,征缴率不高,保险费拖欠现象严重,领取养老金的离退休人员上涨速度大大高于缴费职工人数上涨速度。征缴率不高的原因,一是企业为了降低成本、追求短期利益,想方设法逃避缴费,瞒报参保工资和参保人数;二是长期以来,基本养老保险靠政府文件来推行实施,缺乏强有力的手段和措施,尽管国务院《社会保险费征缴条例》已于1999年颁布施行,但措施和力度不多不强,对不如实缴费和拒绝缴费者,只有警告、加收滞纳金、罚款等行政处分和经济处罚,威慑力不够;三是一些企业效益不佳,少数企业处于亏损状态甚至破产的边缘,无力缴交基本养老保险费。覆盖面不广的主要原因是,长期以来我国基本养老保险实施范围只是国有企业和集体企业等公有制单位,近几年才将三资企业、私营企业、股份公司等非公有经济单位纳入覆盖范围,但随着改革开放的日益深化和产业结构的不断调整,就业方式日趋多元化,国有和集体单位就业人数日趋减少,个体从业人员越来越多,城镇个体从业人员达到3658万人,占城镇就业人数的15.3%,城镇非单位的就业人员更高达12774万人,占城镇就业人员的53.4%,但他们基本没有被纳入基本养老保险覆盖范围;另外,一些地方及其领导对社会保险认识不足,将社会保险的发展与经济发展对立起来,认为社会保险会加重企业负担,影响投资环境,不利于吸引外资和非公有经济的发展,这也是基本养老保险覆盖面不广的原因之一。

大量的城镇个体从业人员不纳入或不参加基本养老保险,后果是非常严重的,因为养老保险关系无法接续,今后无法领取养老金,生活没有保障,容易造成社会不稳定。当然,人数更为众多的城镇非单位的从业人员未纳入基本养老保险,这从长远来讲也是一个不容忽视的问题。因此,要扩大基本养老保险覆盖面,提高基金征缴率,第一步应该按照国务院《社会保险费征缴条例》的规定,立即将各类企业及其职工纳入参保范围,使其按时足额缴费,提高征缴率,第二步要尽快将城镇个体工商户及其雇工、民办非企业单位及其职工纳入覆盖范围,第三步要随着各项管理措施的完善和加强,逐步将养老保险覆盖面扩大到所有城镇从业人员,包括城镇非单位的从业人员。为此,各级政府和领导应高度重视社会保险工作,将社会保险列入本地经济与社会发展的总体规划,加大宣传和监察力度,采取有效措施,各方密切配合,做好扩面征缴工作。同时,国家要加强社会保险立法工作,加快立法步伐,国务院应尽快出台养老保险单行条例,全国人大应尽快实行社会保险综合立法,可效仿税收或国外立法,对漏缴、欠缴、拒缴者依法予以重处,比如罚款、暂停生产营业、吊销许可证或营业执照、甚至刑事拘留、判刑入狱,以确保基本养老保险扩面征缴工作的顺利推行。

2、政府或财政直接承担部分的基本养老保险责任。由计划经济到市场经济,国家在职工养老责任中所扮演的角色发生了极大的变化。计划经济时期,国家对职工采取全包全揽政策,职工是国家的,职工的劳动贡献全部上交给国家,也不存在交养老保险费的问题,国家对职工的退休养老问题实行全包。随着计划经济向市场经济的逐步过渡,基本养老保险制度也相应建立起来,职工的养老责任和基本养老保险费用主要由企业和职工承担,国家通过允许企业和职工的基本养老保险缴费免交所得税,来给予适当扶持和承担部分养老责任,职工的养老责任由国家全部承担转变为由国家、企业和职工共同承担。然而,国家在角色转换过程中,有一些历史欠帐尚未清理,主要是基本养老保险开展以前已经退休的人员、以及在基本养老保险开展以前参加工作且在基本养老保险开展以后退休的人员,他们在基本养老保险开展以前未为自己今后的养老作一定的劳动价值的扣除和积累,他们的劳动成果上交给了国家形成了国有资产,而其在基本养老保险开展以前的连续工龄,被国家视作为基本养老保险缴费年限了,期间的劳动贡献在其退休后转由基本养老保险基金来补偿,这部分养老责任转移到了企业和在职职工的头上,致使目前企业的基本养老保险缴费负担很重,基本养老保险基金入不敷出。随着市场经济的发展和国力的增强,国家应对这部分历史欠帐进行清偿,以充实基本养老保险基金。据有关部门测算,这部分历史欠帐高达3万亿元。鉴于欠帐时间过长,金额太大,因此国家在清偿欠帐时应逐步进行,不可一步到位,而应在经济持续发展下依靠增量收入稳步进行。可采取的办法主要有以下几种:

办法之一、将国有资产减持所得的部分现金划入基本养老保险基金。国有资产减持变现的方式有很多:一是可以让股份上市公司的国有股直接在股票市场上流通变现;二是股份公司以现有资金对其国有股进行回购并注销,国有股被回购后将变换成现金;三是组建开放式基金或封闭式基金,允许基金在规定的投资比例范围内持有国有资产,这样国有资产就可变换成现金;四是通过协议转让或公开拍卖的方式将国有资产变现;五是将股份公司的国有普通股转换为优先股,每年获取稳定的现金收入。

办法之二、将基本养老保险基金纳入财政支出年度预算,每年将一部分财政收入直接划拨给基本养老保险基金,以体现政府对基本养老保险的支持和责任。至于中央财政和各地财政按多大比例划拨,中央和各地可视具体情况而定。

3、发行基本养老保险债券。在基本养老保险基金发生临时支付困难或赤字时,由国家担保,发行基本养老保险债券,以解燃眉之急,今后再用基本养老保险资金予以偿还。

4、发行基本养老保险福利彩券,充实基本养老保险基金。发行彩券所获得的收入除部分用于支付中奖者的奖金外,其余部分归入基本养老保险基金,以吸引广大群众在资金和意识上关心支持养老保险事业。

二、建立完善的多层次社会保障体系,减轻基金支付压力。

1、严把退休关。国家对企业职工的退休年龄有着严格的规定,明确正常退休年龄为男60岁、女干部55岁、女工人50岁。然而,近几年来,随着经济体制改革的深入和国民经济产业结构的调整,一些地区和企业为达减员增效目的,随意突破国家规定,为大批职工办理提前退休,个别地区和企业甚至出现了28岁年轻力壮的职工就已退职的现象。早早地退休退职,一方面是职工提前中断了缴费,缩短了缴费的时间,从而减少了基本养老保险基金的收入,另一方面是提前领取养老金,延长了领取养老金的时间,从而增加了基本养老保险基金的支出。因此,要重申国家关于退休年龄的有关政策,让各级领导、企业和职工了解退休问题的严肃性和提前退休的危害,要加强对职工退休尤其是提前退休审批工作的管理,对违反规定退休退职的现象要坚决予以清查制止。

2、建立多层次社会保障体系,逐步降低基本养老保险替代率。社会保障是一项复杂的系统工程,包括的项目很多,一个项目中又可以有多个层次。首先,就保障人们的基本生活需要来说,社会保障应该包括养老保险、失业保险和城市最低生活保障等三个项目。其中,养老保险给退休人员提供养老金,目前养老金水平相当于在职工资的80%左右;失业保险给失业人员提供失业保险金,失业保险金相当于在职工资的30%左右;城市最低生活保障项目,给家庭人均可支配收入低于最低生活保障线的当地城市居民提供最低生活保障金,最低生活保障金水平相当于在职工资的20%左右。养老保险的保障水平最高,失业保险次之,最低生活保障项目的保障水平最低,但最低生活保障项目的保障面最广,可以将所有城市居民都纳入保障范围,可见,三个项目的保障范围和保障水平各不相同,它们可以从不同方面、不同层次保障人们的生活需要。然而,一些地方的低保制度、失业保险和再就业培训制度不太完善,加上退休养老金水平相对高些,导致一些人想方设法要进入退休的行列以图享受较高的养老金待遇,给养老保险基金造成很大的压力。其次,养老保险应该包括基本养老保险、补充养老保险和个人储蓄性养老保险等三个层次,基本养老保险由国家强制实施,用于保障退休人员的基本生活,补充养老保险由企业根据效益情况自愿参加,以提高人们退休后的养老生活水平,个人储蓄性养老保险包括由个人向商业保险公司购买人寿保险、在银行储蓄、投资金融品种等多种形式,以满足自己和家庭的需要。在发达国家,养老保险金的替代率(养老保险金与在职工资的比率)大约为60%,其中基本养老保险金的替代率约为40%,补充养老保险金加个人储蓄性养老保险金约为20%,三个层次的养老保险体系很好地保障了退休人员的养老生活,减轻了基本养老保险的支付压力。但是,由于目前我国养老保险形式单一,补充养老保险和个人储蓄性养老保险刚刚起步,退休人员主要依靠基本养老保险金来维持晚年生活,致使基本养老保险金的替代率水平高达80%多,个别地方的基本养老保险金替代率甚至超过100%,基本养老保险的负担非常沉重。如果我国基本养老保险的替代率由80%降低为60%,基本养老保险的支付压力将减轻25%,如果替代率降低到40%,支付压力将减轻50%。因此,应尽快建立完善的失业保险和城镇最低生活保障制度,让失业人员能够享受到失业保险金,生活困难人员和家庭能够领到最低生活保障金,分散人们试图提前退休给养老保险带来的压力,同时大力扶持和发展补充养老保险、个人储蓄性养老保险,形成多层次的养老保险体系和社会保障体系,充分调动各方面的力量,发挥各个社会保障项目和养老保险层次的作用,逐步降低基本养老保险替代率,减轻基本养老保险的压力。

其实,通过对退休人员养老金与职工工资进行比较和分析可以看出,在我国降低基本养老保险金替代率是可行的。首先从收入结构看,职工工资收入中有一部分要用于缴交社会保障费,收入高的还要交纳个人所得税,个人要缴交的基本养老保险费目前是工资的7%(直至两年后提高到8%),住房公积金是5%,基本医疗保险费是2%,失业保险费是1%,个人要承担的社会保障费一共是16%,职工净工资收入相当于毛工资收入的84%,而退休人员不用缴交社会保障费,其养老金也不纳税。其次从支出结构看,职工与退休人员的收入在支出上的最大差别在于赡养人口的负担不同,据有关部门统计,我国城镇职工的平均赡养系数为1.7(即除本人外,还需赡养0.7人),职工84%的净工资收入平均到每个被赡养人口身上,大约相当于49.4%的净收入,而退休人员的赡养系数仅为1.2,如果退休人员养老金替代率为60%,相当于职工工资60%的退休养老金平均到每个被赡养人口身上,大约为职工工资的50%,这还高于49.4%的水平。可见,在确保退休人员养老金按时足额发放的前提下,养老保险金替代率逐步降为60%,并随着补充养老保险和个人储蓄性养老保险的发展,基本养老保险金替代率逐步降为40%,这完全是可行的。

3、推迟退休年龄。推迟退休年龄对基本养老保险具有双重好处,一是可以缩短养老金的领取年限,减少保险基金的支出,二是可以延长就业时间和缴交保险费的年限,增加保险基金的收入。当前我国职工退休后的平均余命及领取养老金的年限平均为18年,退休前的工作年限平均为33年。如果退休年龄推迟1年,领取养老金的年限将缩短为17年,工作年限将延长为34年,这样保险基金的收入将增加3.0%,支出将减少5.6%,如果退休年龄推迟5年,保险基金的收入将增加15.2%,支出将减少27.8%,按2001年基金收入和支出规模计算,基本养老保险基金收入将增加378亿元,支出将减少645亿元。目前发达国家规定的退休年龄普遍为男65岁、女60岁,比我国的退休年龄晚了5至10年,这大大减轻了其保险基金的压力,使发达国家在人口老龄化比我国严重得多的情况下,其基本养老保险的纳税或缴费比例仍然很低,平均水平才18%,远低于我国平均24%的水平。因此,我国在推迟退休年龄方面大有潜力可挖,随着改革的深化和企业职工全员合同化的推行,企业职工不再有干部和工人之分,应尽快将现行女干部和女工人的退休年龄统一为55岁,并随着经济发展和就业形势好转逐步推迟退休年龄,直至男65岁、女60岁。

三、加强监督管理,做好保值增值工作。

无论是确保现在退休人员养老金按时足额发放,还是应付将来人口的进一步老龄化问题,都必须保证有相当的基金积累,这就需要做好基金的保值增值工作。然而,目前的状况不利于基金的保值增值,一是我国基本养老保险基金管理主要分散在各地方政府,不利于统一的监督管理。全国约有3000多个社会保障事业管理机构,导致基金非常分散,抗风险及保值增值的能力较弱,资本积累的效益低,这种情况违背了在全国范围内建立基金的作用,即以全社会的资金来解决全社会的养老问题。在某些地区,基金的管理受到地方行政干预,被挪作它用,极大损害了基金的健康运行。二是我国的资本市场尚处于起步阶段,不发达不完善,不利于为基本养老保险基金提供有效的投资渠道,制约了基金的增值保值。目前,基本养老保险基金的投资手段局限于银行存款和购买国债,但是,近年来,国家不断下调国债利率和存贷款利率,保险基金难以做到有效增值。1997年发行国债与2002年相比,3年期国债利率由9.18%降为2.42%,5年期由10.17%降为2.74%,1996年5月1日至今,中国人民银行8次下调了存贷款利率,银行1年定期存款利率由9.18%降为1.98%,3年定期由10.80%降为2.52%,5年定期由12.06%降为2.79%。基金增值不够就意味着贬值,养老保险基金不能实现投资增值,对抵御人口老龄化和减轻国家、企业负担都不利,目前我国各地的基本养老保险平均缴费比例已远远超过发达国家平均18%的水平,达到24%,接近国际公认25%的缴费警戒线,如果不彻底扭转目前养老保险筹资和投资的不利局面,在人口老龄化的峰值期,我国基本养老保险缴费比例将高达40%,这将给整个经济和社会的正常运转带来沉重负担。

如何使基金保值增值?一是要建立全国性的社会保险基金,将分散在各地的基金集中起来投资,这样有利于取得规模效益。二是通过完善资本市场扩大社会保险基金的投资渠道,遵循安全高效的原则,按照一定的投资比例,将社会保险基金分散投资于以国库券为主的各种债券、投资基金、银行存款、股票、抵押贷款、不动产等,以分散投资风险,取得较高收益,改变目前社会保险基金资产结构单一、缺乏抵御诸如通货膨胀等不利因素影响的局面。三是加强监督和管理,采用监管和营运分离的模式,把严格的监督和有效的操作有机结合起来。让精通基金运行、保险精算、风险管理、财务核算等各种人才参与基金的管理和运作,提高投资收益,降低投资风险。在监督方面,应该由立法机构加快监管法规的建设,规定各种投资渠道中社会保险基金的投资比例限制,使监管有法可依;同时从外部监督与内部监督上,建立健全监督体制和机制,定期向社会公布基金的运作情况,加大基金的监管透明度,以保证基金健康运行。

以上措施既要综合考虑又要分清轻重缓急,当务之急是要抓紧抓好扩面征缴工作,严把退休关,其次要逐步增强财政的养老保险责任,建立多层次社会保障体系,做好基金的保值增值工作,并随着经济的发展和就业职位的增加逐步推迟退休年龄。只有这样,才能保证退休人员养老金的按时足额发放,平稳解决我国来势凶猛的人口老龄化问题。